Processo tributario: il contenzioso doganale alla luce delle recenti novità

Il processo di internazionalizzazione, la globalizzazione dei mercati, la richiesta di sempre maggiore competitività, la necessità di ridurre i costi di produzione e l’esigenza di trovare nuovi mercati di sbocco, fanno sì che le imprese debbano conoscere i meccanismi, le tecniche doganali e fiscali delle transazioni commerciali con l’estero al fine di comprendere i limiti ed i vantaggi derivanti dal corretto utilizzo di tali strumenti.

Convenzionalmente, l’accordo che ha segnato un decisivo passo in avanti è stato il Trattato di Roma del 1957.  Al fine di dare attuazione ai presupposti del Trattato di Roma, sono stati emanati due regolamenti comunitari riguardanti, rispettivamente, l’istituzione del Codice Doganale Comunitario:

Reg. CE n. 2913/1992 (d’ora in avanti CDC),
modificato dal Reg. CE n. 450/2008, delle disposizioni di applicazione del succitato codice (DAC) Reg. CE n. 2454/1993 e da ultimo, dal Regolamento UE n. 952 del 9 ottobre 2013 che istituisce il codice doganale dell’Unione (Codice doganale aggiornato, d’ora in avanti CDU) – rifusione Regolamento (CE) n. 450/2008 – formalmente in vigore dal 1° novembre 2013 (la sua piena operatività è prevista a partire dal 1° maggio 2016). Il codice doganale comunitario è il volume nel quale è riunita tutta la normativa doganale, coordinata e armonizzata, con la sola esclusione del sistema sanzionatorio.

La normativa doganale comunitaria riprende, per certi versi, alcuni principi presenti nella disciplina dei singoli Stati membri anche se, per ovvie ragioni di armonizzazione, se ne discosta, in alcuni casi anche dal punto di vista terminologico.

Le principali norme circa l’organizzazione nazionale dei servizi doganali, le misure di vigilanza ed i poteri di controllo, le sanzioni penali e amministrative irrogabili in caso di trasgressione sono invece disciplinate da norme nazionali. La principale norma in materia è il Testo Unico delle Leggi Doganali (TULD) approvato con DPR 23 gennaio 1973 n. 43, e successive modificazioni.

A tal proposito è di rilievo conoscere il ruolo che l’autorità doganale sta sempre più assumendo in termini di controllo circa le questioni di tipo daziario e considerare come il rispetto delle normative nazionali e comunitarie può portare le imprese a operare sui mercati internazionali in modo professionale, evitando di incorrere nel sistema sanzionatorio previsto dall’art. 303 del TULD, così come rivisto dal decreto legge n. 16 del 2 marzo 2012.

Il TULD evidenzia che un’errata dichiarazione in dogana può generare un sistema sanzionatorio, cosiddetto “a scaglioni”, che in alcuni casi può raggiungere delle cifre rilevanti.

Articolo 303 Testo Unico delle Leggi Doganali: il nuovo sistema sanzionatorio

Nello specifico, il nuovo sistema sanzionatorio introdotto dalla riformulazione del terzo comma dell’articolo 303 del Testo Unico delle Leggi Doganali, prevede che se l’errore preso in esame ha determinato un mancato pagamento dei dazi, il sistema sanzionatorio che conseguirà si manterrà tendenzialmente basso laddove la differenza di mancato pagamento del dazio rientra in un campo di variazione ridotto (fino a 500 euro).
Tuttavia l’esperienza ci insegna che nella maggior parte dei casi l’autorità doganale interviene, perché il sistema sanzionatorio per il dazio non pagato supera i 4.000 euro. In questo caso scatta un sistema sanzionatorio che va da 30.000 euro fino a dieci volte l’importo del dazio evaso.

Questa situazione di infrazione può portare a due ordini di problemi:

il primo è costituito dai costi necessari a intraprendere un processo nei confronti della dogana, tra cui ad esempio il supporto legale;
il secondo è relativo al caso di eventuale mancato superamento del contraddittorio da cui ha origine un sistema di recupero dell’importo che la dogana ritiene non conforme.

In questi casi al recupero a posteriori dei dazi si somma il recupero a posteriori dell’IVA; infatti all’atto dell’importazione viene calcolato il dazio e su quel valore si determina la nuova base imponibile su cui viene calcolata l’IVA. Pertanto, un mancato pagamento del dazio implica un mancato pagamento dell’IVA. Di conseguenza al problema doganale si somma anche un contraddittorio con l’Agenzia delle Entrate.

In aggiunta a quanto detto, è utile fare un’ulteriore precisazione: qualora la differenza tra dazio pagato e dazio da pagare superi il 5% si potrebbe configurare un’ipotesi di reato. In tali situazioni, infatti, non vale più il principio di buona fede che negli esempi fatti finora rappresentava una costante.

Cosa può determinare una dichiarazione non veritiera?

Può accadere che la dogana del Paese importatore coinvolga la dogana che ha emesso il certificato di circolazione.
Il mancato rispetto della normativa può comportare un sistema sanzionatorio, evidenziando anche un problema di carattere penale, come il falso in atto pubblico.

Il cliente a cui viene fatta una dichiarazione di origine preferenziale, può, infatti, qualora venga accertata l’indebita dichiarazione, richiedere il risarcimento del danno a seguito della non conformità del prodotto.

Stesso genere di problema può verificarsi anche nel momento dell’import. Se un’impresa importa un prodotto dalla Svizzera e l’operatore doganale svizzero dichiara l’origine preferenziale, la dogana del Paese ricevente può chiedere, a distanza di tre anni, una verifica. Se a seguito di tale verifica l’operatore svizzero non è in grado di dichiarare l’origine preferenziale si rientra nella situazione prospettata dall’art. 303 del TULD, afferente la mancata dichiarazione o dichiarazione difforme o non veritiera, quindi ricalcolo dei dazi e di conseguenza applicazione delle sanzioni oltre al recupero del dazio evaso.

Contenzioso doganale

Altri elementi rilevanti in materia riguardano la procedura del contenzioso come, ad esempio, i modi di intervento e reazione ai P.V.C. Circa il contenzioso doganale la dottrina è molto ampia. Per contenzioso doganale si intende il complesso di organi e procedimenti amministrativi e giudiziali relativi alle controversie tra gli operatori doganali e l’autorità doganale. Tali controversie, nella maggior parte dei casi, hanno origine dalla contestazione di violazioni della normativa doganale comunitaria e nazionale imputate agli operatori da parte dell’Autorità Doganale responsabile. Il contenzioso doganale prevede una fase amministrativa e una eventuale fase giudiziale.

Fase amministrativa

La fase amministrativa o meglio il procedimento amministrativo per la risoluzione delle controversie doganali inizia con una notifica da parte delle Autorità Doganali, nella forma del P.V.C., all’operatore interessato. A seguito di una riscontrata difformità tra il dichiarato e le merci o i documenti presentati, la Dogana emette un processo verbale di constatazione per le violazioni alla normativa doganale. Il documento conterrà:

l’indicazione della generalità delle parti
le ragioni che giustifichino le constatate violazioni della normativa doganale
il termine ultimo entro il quale l’operatore può presentare eventuali osservazioni in sua difesa.

È utile ricordare che la presenza di questi tre requisiti all’interno del P.V.C. è indispensabile ai fini della validità del documento stesso.

L’operatore interessato, laddove ritenga che le contestazioni mosse dalla dogana contro di lui siano inesatte, potrà presentare delle osservazioni in difesa, fornendo la necessaria documentazione a sostegno della posizione assunta.

L’autorità doganale potrà giudicare le osservazioni fondate o infondate.

Nel primo caso il procedimento amministrativo si concluderà senza l’applicazione di alcun tipo di sanzione.
Nel secondo caso si procederà alla rettifica della dichiarazione doganale e all’irrogazione delle sanzioni previste dal TULD.

Fase giudiziale

La fase giudiziale si apre a seguito di una decisione sfavorevole all’operatore doganale, a conclusione della fase amministrativa.

Le decisioni possono essere impugnate entro 60 giorni, presentando ricorso dinanzi alla Commissione Tributaria territoriale.

Trattandosi tuttavia di un processo giudiziale vero e proprio, i tempi previsti per la risoluzione del contenzioso sono più diluiti, le normative nazionali e comunitarie in materia doganale sono spesso soggette a interpretazioni inesatte o inadeguate portando gli operatori, nella maggior parte dei casi, a intraprendere un iter giudiziale lungo, oneroso e gravoso. L’iter giudiziale in casi particolari può portare ad adire la Corte di Giustizia dell’Unione Europea.

Ciò che si intende specificare è che la fase giudiziale non è un passaggio obbligato.

Non è da sottovalutare anche la tendenza, intrapresa con determinazione dal legislatore italiano, a evitare il ricorso alla fase giudiziale per la risoluzione delle controversie doganali. Si intende, infatti, rafforzare la spinta innovativa verso la prevenzione del ricorso giudiziale. È altresì auspicabile che gli operatori privati intraprendano un concreto dialogo con le autorità doganali per mezzo delle osservazioni. Tale strumento è stato promosso con forza dal legislatore anche a seguito delle modifiche apportate all’art. 12 della L. 212/2000 e all’art. 11 del D. L.vo 374/90.

Novità

Attualmente il processo tributario è caratterizzato da un numero elevato di controversie di modesto valore, da una forte richiesta della sospensione degli atti di riscossione da parte del contribuente, da uno scarso utilizzo dell’istituto deflattivo della conciliazione in pendenza di giudizio di primo grado e da un elevato utilizzo della compensazione delle spese di giudizio da parte dei giudici di merito.

La riforma del contenzioso tributario approvata, in via seconda lettura, dal Consiglio dei Ministri del 4 settembre 2015 si riferisce al decreto già approvato nella riunione del CdM del 26 giugno scorso, ma rivisto e corretto in base alle indicazioni emerse in sede di discussione presso le competenti commissioni di Camera e Senato e mira un po’ a ridurre quanto su citato e che caratterizza l’attuale processo tributario.

Si dà, quindi, attuazione all’articolo 10 della legge di delega fiscale (legge n. 23/2014), che reca la delega per il rafforzamento della tutela giurisdizionale del contribuente, da perseguire sia mediante la razionalizzazione dell’istituto della conciliazione nel processo tributario, anche in un’ottica di deflazione del contenzioso, sia tramite l’aumento della funzionalità della giurisdizione tributaria.

Il nuovo testo tiene conto di alcune osservazioni espresse nel parere di Camera e Senato:

l’immediata esecutività delle sentenze a favore dei contribuenti;
in merito all’introduzione del concetto di “lite temeraria” facendo sì che al contenzioso tributario si applicano le stesse regole previste per il processo civile;
è stata soppressa la possibilità, originariamente accordata all’Agenzia, di richiedere la sospensione della sentenza di primo grado per riattivare la riscossione delle somme dovute in pendenza di quel giudizio.

Il reclamo diventa, invece, obbligatorio anche per le controversie tributarie instaurate nei confronti dell’Agenzia delle Dogane e degli enti territoriali.